Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 bildet seit dem 1. Juli 2021 die zentrale Rechtsgrundlage für Online-Glücksspielangebote in Deutschland. Er löst das vorherige nahezu vollständige Verbot ab und verknüpft die Zulässigkeit virtueller Automatenspiele, des Online-Pokers und der Sportwetten an eine bundeseinheitliche Erlaubnis, die seither von der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder mit Sitz in Halle (Saale) erteilt und überwacht wird. Wer als Anbieter ohne diese Erlaubnis arbeitet, betreibt nach geltendem deutschen Recht ein unerlaubtes Glücksspiel, unabhängig von ausländischen Lizenzen.
Die Ausgangslage vor dem 1. Juli 2021
Bis zur Reform des Jahres 2021 verfolgte der Bund-Länder-Staatsvertrag aus dem Jahr 2012 eine restriktive Linie. Online-Casinospiele, virtuelle Automatenspiele und Online-Poker waren mit Ausnahme der Sportwetten unter regulären Bedingungen nicht erlaubnisfähig. Eine Sonderrolle nahm Schleswig-Holstein ein, das in den Jahren 2012 bis 2018 sowie in einer Folgephase eine begrenzte Anzahl eigener Casino-Lizenzen erteilte, die zunächst nur für Spieler mit gewöhnlichem Aufenthalt in Schleswig-Holstein galten.
In dieser Phase entstand ein faktischer Graumarkt: Anbieter aus Malta, Gibraltar und Curaçao bedienten den deutschen Markt unter Verweis auf europäische Dienstleistungsfreiheit, während deutsche Aufsichtsbehörden überwiegend die Erlaubnispflicht betonten. Die Spruchpraxis der Zivilgerichte zur Frage, ob Spieler verlorene Einsätze zurückfordern können, hatte sich in dieser Phase noch nicht verfestigt.
Die politische Einigung der Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten im März 2020 markierte den Wendepunkt. Sie kanalisierte die Nachfrage in einen legalen Sektor und verband sie zugleich mit einem dichten Auflagenkorsett, das eine möglichst hohe Kanalisierungsquote sicherstellen sollte.
Kern der Neuregelung vom 1. Juli 2021
Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 wurde von allen 16 Bundesländern ratifiziert und trat am 1. Juli 2021 in Kraft. Sein zentraler Gedanke ist die Erlaubnisfähigkeit dreier Segmente, die zuvor unter ein Verbot fielen: virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Sportwetten. Online-Casinospiele im Sinne von Roulette, Blackjack und Baccarat wurden ausdrücklich nicht in den Zuständigkeitsbereich der gemeinsamen Behörde aufgenommen, sondern den einzelnen Bundesländern überlassen, die nach Maßgabe ihrer Ausführungsgesetze Erlaubnisse erteilen können.
Die Reform schuf damit eine Doppelstruktur: bundeseinheitliche Erlaubnisse für drei Segmente bei einer zentralen Behörde, ergänzt durch landesgesetzliche Regelungen für Tischspiele. Diese Aufteilung wirkt sich unmittelbar auf das Angebot lizenzierter Plattformen aus, denn klassische Bankhalterspiele in Live-Form sind im bundesweit erlaubten Rahmen praktisch nicht verfügbar. Dieser Umstand ist einer der Treiber, weshalb deutschsprachige Spieler nach Anbietern außerhalb der deutschen Erlaubnis suchen.
Der Volltext des Vertrags ist über das offizielle Portal des Bundesministeriums der Justiz unter gesetze-im-internet.de verfügbar. Eine konsolidierte Lesefassung wird zudem vom Bayerischen Staatsanzeiger geführt.
Die GGL als Anstalt des öffentlichen Rechts in Halle (Saale)
Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder ist eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit Sitz in Halle (Saale) im Bundesland Sachsen-Anhalt. Sie wurde am 1. Juli 2021 errichtet und übernahm die volle Aufsichtszuständigkeit zum 1. Januar 2023, nachdem in einer Übergangsphase einzelne Länder noch eigene Vollzugsaufgaben wahrnahmen. Vorstand der Behörde ist seit dem 1. Juli 2022 Ronald Benter; der Verwaltungsrat besteht aus den Amtschefs der Innen- beziehungsweise Wirtschafts- und Finanzministerien aller Bundesländer.
Die offizielle Webpräsenz der Behörde ist unter gluecksspiel-behoerde.de erreichbar. Sie publiziert die Whitelist erlaubter Anbieter, jährliche Tätigkeitsberichte und Warnhinweise zu konkreten Schwarzmarktphänomenen. Für deutsche Spieler ist insbesondere die Whitelist relevant, weil sie die einzige offizielle Liste der zugelassenen Plattformen darstellt.
Kompetenzbereich der Behörde
Die GGL erteilt Erlaubnisse für virtuelle Automatenspiele, Online-Poker sowie länderübergreifende Lotterien und Sportwetten. Sie führt die zentralen technischen Aufsichtssysteme (LUGAS und OASIS) und überwacht die Werbevorschriften aus § 5 GlüStV 2021. Die Erlaubnis für Online-Casinospiele wie Roulette, Blackjack und Baccarat liegt nach § 22c GlüStV 2021 nicht bei der GGL, sondern bei den Ländern. Eine vergleichbare Sonderzuständigkeit besteht für terrestrische Spielbanken, die nach wie vor unter den jeweiligen Spielbankgesetzen der Länder konzessioniert werden.
Daneben bekämpft die Behörde unerlaubte Glücksspielangebote, gibt Untersagungsverfügungen heraus und arbeitet mit Zahlungsdienstleistern zusammen, um den Geldfluss zu unerlaubten Anbietern zu unterbinden. Die GGL-Whitelist der erlaubten Anbieter ist das praktische Werkzeug, mit dem Spieler die Erlaubnislage einer Plattform überprüfen können. Die Behörde koordiniert sich darüber hinaus mit den Landeskoordinierungsstellen für Glücksspielsucht, die die suchtpräventive Arbeit auf der Ebene der Bundesländer organisieren.
Operative Struktur und Vollzugswerkzeuge
Die GGL gliedert ihre operative Arbeit nach Funktionsbereichen. Eine Stabsstelle für die Erlaubnisverfahren bearbeitet Anträge für virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Sportwetten. Eine technische Abteilung verantwortet den Betrieb der Aufsichtsdatenbank LUGAS und die Anbindung der Anbieter an Safe-Server. Eine weitere Abteilung kümmert sich um die Bekämpfung des Schwarzmarkts und gibt Untersagungsverfügungen, Werbeverbote und Sperranordnungen heraus.
In der Praxis greifen drei Vollzugswerkzeuge ineinander. Zahlungsdienstleister werden auf Grundlage von § 9 Absatz 1 Satz 3 Nummer 4 GlüStV aufgefordert, Zahlungsströme an namentlich benannte Anbieter zu unterbinden. Werbeplattformen erhalten Hinweise auf unerlaubte Werbung mit Setzung kurzer Reaktionsfristen. Direkte Untersagungen gegen Anbieter werden im Bundesanzeiger veröffentlicht und sind dort öffentlich nachprüfbar.
Die zentralen Paragraphen des Glücksspielstaatsvertrags 2021
Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 ist keine kurze Norm. Für das Verständnis der Erlaubnislage und der Spielerschutzpflichten genügt jedoch eine konzentrierte Auswahl an Paragraphen, die den regulatorischen Rahmen tragen.
§ 4 GlüStV 2021 – Erlaubnisvorbehalt
Nach § 4 Absatz 1, 4 und 5 ist das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet erlaubnispflichtig. Wer ohne Erlaubnis anbietet, betreibt unerlaubtes Glücksspiel im Sinne der Norm. Diese Vorschrift bildet den Anker, an dem nahezu die gesamte Aufsichtspraxis hängt: Sie macht eine bloße ausländische Konzession für den deutschen Markt rechtlich irrelevant.
§ 5 GlüStV 2021 – Werberecht
Für virtuelle Automatenspiele, Online-Poker und Online-Casinospiele besteht zwischen 6 Uhr und 21 Uhr ein Werbeverbot im Rundfunk und im Internet. Werbung unmittelbar vor und während der Live-Übertragung von Sportereignissen für Sportwetten auf dieses Ereignis ist untersagt. Werbung für unerlaubte Glücksspiele ist nach § 5 Absatz 7 generell verboten – daraus folgt, dass auch Vergleichsportale und Vermittler, die nicht lizenzierte Anbieter bewerben, in den Anwendungsbereich der Untersagungsbefugnisse fallen.
§ 6c bis § 6h GlüStV 2021 – Spielerschutz
Die Paragraphen 6c bis 6h regeln die technische Seite des Spielerschutzes. Lizenzierte Anbieter müssen an das Länderübergreifende Glücksspielaufsichtssystem LUGAS angeschlossen sein. Sie sind verpflichtet, ein Einsatzlimit von einem Euro pro Spin an virtuellen Automaten umzusetzen, zwischen zwei Spins eine Pause von mindestens fünf Sekunden zu wahren und auf Autoplay zu verzichten. Ein Panik-Button für eine 24-stündige Kurzsperre ist Pflicht.
§ 8 GlüStV 2021 – OASIS-Spielersperrsystem
Nach § 8 müssen alle lizenzierten Anbieter vor jeder Spielerlaubnis prüfen, ob die Person im bundesweiten Sperrsystem OASIS gelistet ist. Die Mindestdauer einer Selbstsperre beträgt drei Monate, eine Fremdsperre läuft ein Jahr. Das System wird nicht von der GGL, sondern vom Regierungspräsidium Darmstadt geführt. Eine eingehende Darstellung der Antragswege findet sich auf der Folgeseite zur Spielersperre nach § 8 GlüStV 2021.
§ 9 GlüStV 2021 – Aufsichtsbefugnisse
§ 9 regelt die Befugnisse der zuständigen Behörden gegenüber Anbietern, Werbenden und Zahlungsdienstleistern. Auf dieser Grundlage hat die GGL in der Vergangenheit Werbung untersagt, Untersagungsverfügungen gegen Anbieter erlassen und Payment Blocking gegenüber Banken angeordnet. Eine Grenze dieser Befugnis hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 19. März 2025 gezogen: Die Vorschrift trägt keine Sperrverfügung gegen reine Access-Provider, weshalb DNS-Sperren als zentrales Instrument seitdem stark eingeschränkt sind. Das Urteil ist über die Datenbank des Bundesverwaltungsgerichts recherchierbar.
§ 22c GlüStV 2021 – Online-Casinospiele als Landeskompetenz
Online-Casinospiele wie Roulette, Blackjack und Baccarat können nach § 22c durch die einzelnen Bundesländer erlaubt werden. In der Praxis bleibt die Zahl der erteilten Landeserlaubnisse niedrig, was den Eindruck eines lückenhaften legalen Angebots verstärkt und die Ausweichbewegung in den Schwarzmarkt erklärt. Eine ausführliche Gegenüberstellung mit dem Angebot ausländischer Lizenzregime liefert der Beitrag zum Vergleich zu ausländischen Lizenzregimen.
§ 27 GlüStV 2021 – Einzahlungslimit
§ 27 regelt das anbieterübergreifende Einzahlungslimit von eintausend Euro pro Monat, das technisch über LUGAS gegen Mehrfacheinzahlungen bei verschiedenen lizenzierten Anbietern abgesichert wird. Eine Erhöhung dieses Limits ist seit September 2023 möglich, wenn der Spieler einen Bonitätsnachweis erbringt. Die Hintergründe und das Antragsverfahren sind separat aufbereitet im Beitrag zum 1.000-EUR-Cap und Limit-Erhöhung.
Was der Tätigkeitsbericht 2024 über den Markt aussagt
Die GGL veröffentlichte ihren Tätigkeitsbericht für das Jahr 2024 am 27. Juni 2025. Der Bericht enthält Zahlen, die das deutsche regulierte Marktgeschehen erstmals vollständig abbilden. Der Bruttospielertrag im legalen Segment lag bei rund 14,4 Milliarden Euro mit einem Plus von etwa fünf Prozent gegenüber dem Vorjahr. Die Behörde wies zudem 858 deutschsprachige illegale Glücksspielseiten nach, die von 212 Veranstaltern betrieben werden.
Die Whitelist umfasste Stand April 2026 rund 95 lizenzierte Anbieter. Im März 2026 waren 13 Anbieter mit einer Erlaubnis für virtuelle Automatenspiele eingetragen, 14 Sportwetten-Anbieter sowie 2 Anbieter für Online-Poker. Hinzu kommen lizenzierte Lotteriegesellschaften, Vermittler für Sportwetten und terrestrische Spielbanken, womit die Gesamtzahl der lizenzierten Stellen im breiten Sinne bei etwa 141 liegt.
Die Behörde schätzt den Schwarzmarktanteil nach diesen Daten auf rund 25 Prozent. Unabhängige Untersuchungen wie die Studie der Universität Leipzig unter Leitung von Schnabl aus dem Jahr 2023, eine Erhebung des Handelsblatt Research Institute aus dem Oktober 2025 und Auswertungen des Blockchain Research Lab vom 16. März 2026 kommen zu Zahlen zwischen 22 und über 50 Prozent. Die Spannweite hängt unter anderem davon ab, ob Sportwetten, virtuelle Automatenspiele und Online-Casinospiele zusammengefasst oder getrennt betrachtet werden.
Reformbewegungen seit 2025
Die Innenministerkonferenz beschloss im Juli 2025 den Zweiten Staatsvertrag zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrags 2021. Die Änderungen zielen auf eine differenzierte Werberegulierung, die Aufnahme sogenannter Markers of Harm in das Spielerschutzregime und auf erweiterte Vollzugsinstrumente der GGL. Sie bedurften der Ratifikation durch die Länder und treten gestaffelt in Kraft.
Neben der Reform aus dem Jahr 2025 wirkt sich auch die bereits erwähnte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. März 2025 strukturell aus. Sie hat die DNS-Sperre als Instrument gegen unerlaubte Glücksspielangebote deutlich entwertet, da Sperrverfügungen gegen Access-Provider nach Auffassung des Gerichts nicht durch § 9 Absatz 1 Satz 3 Nummer 5 GlüStV 2021 gedeckt sind. Die GGL hat als Reaktion das Payment Blocking und Werbeverbote stärker in den Vordergrund gerückt.
Parallel laufen Verfahren auf europäischer Ebene, die die Auslegung des deutschen Erlaubnisregimes betreffen. Das maßgebliche Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Sache C-440/23 vom 16. April 2026 bestätigte, dass das deutsche Verbot von Online-Casinospielen ohne deutsche Erlaubnis mit dem Unionsrecht vereinbar ist. Diese Entscheidung ist über die offizielle Rechtsprechungsdatenbank curia.europa.eu abrufbar und wirkt sich unmittelbar auf Rückforderungsklagen deutscher Spieler aus.
Was sich für Spieler in Deutschland aus dem GlüStV 2021 ergibt
Aus dem geschilderten Rechtsrahmen folgt für Spieler eine klare Konsequenz: Wer in Deutschland an Online-Glücksspielen teilnehmen will, sollte zuerst die Whitelist der GGL prüfen. Ein Eintrag dort bedeutet zwar nicht, dass das Angebot risikofrei wäre, aber er bestätigt, dass der Anbieter den deutschen Aufsichtsmaßnahmen, dem Einzahlungslimit, dem OASIS-System und den technischen Vorgaben unterliegt.
Wer auf Plattformen ohne Eintrag in der Whitelist zugreift, bewegt sich nach dem geltenden Recht im Bereich des unerlaubten Glücksspiels – unabhängig davon, ob der Anbieter eine Lizenz aus Malta, Curaçao oder Anjouan vorweisen kann. Wirtschaftlich wirkt sich das vor allem über die Nichtigkeit der Spielverträge nach § 134 BGB aus, die wiederum Grundlage für Auszahlungsverweigerungen und Rückforderungsklagen sein kann. Die rechtliche Mechanik ist im Beitrag strafrechtliche und zivilrechtliche Lage des Spielers ausführlich aufbereitet.
Wer den eigenen Spielraum innerhalb des legalen Marktes ausweiten möchte, hat zwei Wege: die im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehene Erhöhung des LUGAS-Limits über einen Bonitätsnachweis oder den Wechsel in den Bereich der staatlich konzessionierten landbasierten Spielbanken. Beides ist mit dem Schutzsystem des Vertrags vereinbar und führt nicht in die rechtliche Grauzone, die nicht lizenzierte Online-Angebote auszeichnet. Eine kompakte Einordnung dieser Themenlinie liefert das Gesamtbild der Regulierung auf der Startseite.
Einordnung des Glücksspielstaatsvertrags 2021 für die kommenden Jahre
Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 wird in der Fachdiskussion zugleich als regulatorische Errungenschaft und als Quelle eines hartnäckigen Schwarzmarkts beschrieben. Die Zahlen aus dem Tätigkeitsbericht 2024 zeigen, dass die Kanalisierungsquote zwar gestiegen ist, der nicht erlaubte Bereich aber weiterhin signifikant bleibt. Der Zweite Änderungsstaatsvertrag und die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts deuten an, dass sich die Aufsicht in den Jahren 2026 und 2027 weniger auf technische Sperrmaßnahmen und stärker auf Zahlungsströme, Werbeaufsicht und länderübergreifende Vollzugskooperationen stützen wird.
Für Spieler ergibt sich aus dieser Entwicklung kein einfacher Befund. Die rechtliche Linie zwischen erlaubten und unerlaubten Angeboten bleibt scharf gezogen; die wirtschaftlichen und praktischen Konsequenzen dieser Linie sind im Vertragstext sowie in der jüngeren Spruchpraxis dokumentiert und über offizielle Quellen jederzeit nachprüfbar.
Verantwortungsvolles Spielen
Wenn der Umgang mit Online-Glücksspiel zur Belastung wird oder Anzeichen einer Glücksspielstörung auftreten, stehen bundesweit anonyme und kostenfreie Beratungsangebote zur Verfügung. Die Telefonberatung Glücksspielsucht des Bundesinstituts für Öffentliche Gesundheit ist unter 0800 1 37 27 00 erreichbar, montags bis donnerstags von 10 bis 22 Uhr, freitags bis sonntags von 10 bis 18 Uhr. Eine türkischsprachige Beratung erfolgt unter 0800 326 47 62.
Weiterführende Informationen, Selbsttests und ein vierwöchiges Online-Programm bietet check-dein-spiel.de. Die Bundesarbeitsgemeinschaft Spielsucht vermittelt regionale Beratungsstellen über bag-spielsucht.de.
Über den Autor
Markus Brenner befasst sich seit über zwölf Jahren mit der Regulierung des Online-Glücksspielmarktes in Deutschland und Europa. Sein Schwerpunkt liegt auf der Auslegung des Glücksspielstaatsvertrags 2021, der Spruchpraxis deutscher Zivilgerichte zu Spielerklagen sowie auf der Frage, wie sich Anbieter ohne deutsche Erlaubnis von lizenzierten Plattformen unterscheiden lassen. Brenner hat als freier Fachautor regelmäßig zu Themen wie LUGAS-Limits, OASIS-Sperrsystem und der Rolle der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder publiziert. Er versteht sich als unabhängiger Beobachter und arbeitet bewusst nicht für Anbieter oder Affiliate-Netzwerke.
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Letzte redaktionelle Prüfung: 29. Mai 2026. Alle juristischen Identifikatoren und Marktzahlen wurden gegen die genannten Primärquellen abgeglichen.
Material erstellt vom Team Lizenzratgeber Casino
